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来源:中国新闻

  编者按:前不久,国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》,再次对“最严格的耕地保护政策”作出了细致的规定。然而,目前我国正处于工业化、城市化的关键阶段,对建设用地的需求十分旺盛,这与可用土地数量十分有限的现状形成了尖锐的矛盾。

  当前,土地管理的形势依然严峻,坚守耕地红线的任务十分艰巨。面对中央的三令五申,一些地方政府执意铤而走险,未批先用、以租代征、化整为零、占优补劣等违法圈地的花样不断翻新;对于违法违规用地行为,事后查处问责的力度亟待加大;遏制土地违法犯罪的体制还未理顺,机制尚不健全。那么,究竟如何贯彻科学发展观的要求,将18亿亩耕地的红线坚守到2020年?半月谈编辑部最近组织调研小分队,就当前耕地流失、地方政府土地违法中的突出问题进行了深入调研。

  摁住地方冲击中央18亿亩耕地红线的黑手

  万亿土地出让金:

  何日从灰色地带现形阳光下

  半月谈记者;季明

  土地出让金,一项征收超过20年的政府非税收入,一笔规模超过万亿元的巨额经费,至今却仍然“隐形”于大多数公众的视野之外。甚至在每年各级人民代表大会上,这笔资金都不会出现在提交代表审议的预算报告中,对政府预算负有监督审查职责的人大代表们,也不清楚土地出让金的真实状况。

  所幸的是,这样的局面正在发生改变。上海等地政府部门已公开表示,将从今年起将土地出让金的收支状况纳入人大监督范畴。人们期待着,本不该如此神秘的土地出让金,能够早日揭开面纱。

  土地出让金收入超万亿,地方政府成主要获利者

  1989年,财政部颁发《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》,规定凡有偿出让国有土地使用权,各级政府土地出让主管部门必须按规定向财政部门上缴土地使用权出让收入。其中,土地使用权出让收入包括土地出让金、续期土地出让金和合同改约补偿金。自此,土地出让金正式进入了财政收支体系。

  值得注意的是,这个暂行实施办法从一开始就明确指出,国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。上交财政的土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算。

  土地出让金在中央和地方的分成比例经历了一个演进的过程。最开始的规定是,土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后,全部上交财政。上交财政部分,取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用,其余部分按40%上交中央财政,60%留归取得收入的城市财政部门。

  而到了1992年,分成比例的收取办法改为,土地出让金总额的5%上缴中央财政,地方财政收取的土地出让金比例,由各省、自治区、直辖市和各计划单列市财政部门在核定合理的土地开发成本和住房价款的基础上,自行确定。

  自此,地方政府成为土地出让金的“主要受益者”,而土地出让金与地方政府的利益也日益密切起来。国务院发展研究中心一份调研报告显示,在一些地方政府,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

  2004年6月的十届全国人大常委会第十次会议公布了一份土地管理法执法检查情况报告,其中有一组数据:1992年至2003年,全国土地出让金收入累计达1万多亿元,其中近3年累计达9100多亿元,扣除成本后的纯收入约有1/4。

  这是迄今人们所看到的最为权威而全面的关于土地出让金的数字。其中有一处细节耐人寻味,1万多亿收入中超过9000亿都是在2001年至2003年间实现的,而那段时间,正是全国房地产业开始复苏,各地房价出现上涨的开始;可以想见,此后数年内全国房价进入飙升阶段,各地征收的土地出让金又将是怎么样的规模。

  土地出让金背后的三重内幕

  随着规模的扩大,土地出让金在使用中的问题也日益暴露出来。全国人大常委会的调研报告指出,有的省、市土地出让金收入超过了同级同期的财政收入,而对这部分资金使用又缺乏严格的监督管理。土地出让金的纯收入,过去主要用于城市建设,对改善城市环境、加快城市基础设施建设起了积极作用;但随着经济的发展,一些地方出让土地获得的收益越来越大,这些收入并未纳入本级财政预算,成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

  腐败止于阳光。向人大和社会公布土地出让金的收支状况,应该是防止土地出让金出问题的最好办法,可为什么至今仍有大多数地方还是将土地出让金“藏于深闺”呢?半月谈记者调查发现,理由至少有三:

  第一,隐藏地方实际收益。按照规定,土地出让金总额的5%要上交中央财政,但在实际操作中,一些地方政府“打折”计算土地出让金,以扩大土地出让金在地方上的留成比例。例如,一亩土地本应征收100万元的出让金,结果做账时就分为20万元的“土地出让金”和80万元的“配套费”,这样要上交中央财政的土地出让金就由5万元降至1万元。

  第二,隐瞒土地出让金的实际征收情况。近年来,国土资源部门经常发出文件,要求各地及时清缴拖欠的土地出让金,可见地方在土地出让金的征缴上还是有许多问题的。一些地方为了追求GDP政绩,盲目招商引资,出台了分期甚至延期支付土地出让金,政府返还甚至代缴土地出让金等优惠政策,使得许多本应在土地动工前缴齐的土地出让金,一直到项目建成后都没有缴清。

  第三,个别官员在土地出让金上“寻租”腐败。今年7月宣判的长春市委原副书记田忠贪污、受贿案为我们揭开了冰山一角。经法院审理查明,田忠在担任长春市副市长、市委副书记期间,将无偿征用的土地使用权通过转让变现归为己有,侵吞国家财产总计人民币2261万元,其中土地出让金为1018万元。近年来,官员利用职务之便为他人减免土地出让金的案例屡见不鲜,已经成为贪官落马的一大类型。

  探路土地出让金公开监管模式

  今年1月,上海市政府负责人公开表示,将继续加大公开透明力度,其中土地出让金、私车牌照拍卖收入等各界普遍关注的公共性资金必须公开,“收入多少、如何运行、用在哪里,都将向社会公开。”

  8月,上海市政府常务会议又批准了《关于本市贯彻落实〈国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知〉精神的通知》、《市级国有土地使用权出让收支预决算管理实施意见》、《关于土地储备成本认定暂行办法》等3个文件,并明确了各部门的职责,要求建立起市级国有土地使用权出让收支管理工作平台。

  根据上述文件,上海将由市房地局、市财政局、市发改委及相关部门对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调,形成土地储备、供应和出让收支相衔接的管理体系。在这个管理模式中,市房地局负责土地出让收入的具体征收,编制土地储备、供应计划以及收入预算;市发改委负责编制土地出让支出计划,编制城市建设支出和农村基础设施建设支出预算;市财政局负责土地出让收入的征收管理,平衡汇总各资金使用单位的收支预算,编制土地出让收支预、决算。

  与此同时,文件还规定今后上海市每年的国有土地使用权出让收支情况,都要由市发改委和市财政局向市政府定期报告,市政府依法定期向市人大报告。据半月谈记者采访了解,上海市政府提交人大的首份土地出让金报告,正在积极准备之中。

  人们有理由期待,与百姓利益密切相关的土地出让金,终将告别“不明不白”的现状,进入公众监督的视野。

  豪华“造城运动”

  曝出惊人土地浪费

  半月谈记者 石庆伟

  “北京天安门广场是世界上最大的广场”──这个曾经写在教科书中的常识,如今早已成为过去时,“世界最大广场纪录”不断被国内一个个新的大广场所超越。早在5年前,辽宁中部一个小县城就将县政府行政中心搬到老城外几公里远的新址,占用大片耕地,新建的大广场面积达到46万平方米,比天安门广场还大出2万多平方米;在河南省郑州市,一个区政府的大院里建有几座办公大楼,还有东湖、西湖,总占地面积上千亩……

  在大广场、大马路、大建筑等一系列城市建设大手笔推动下,新一轮造城运动正在各地蓬勃发展,“××新城”在一些城市高调喊出。半月谈记者调查中发现,一些城市以“加速城市化进程”为幌子,大搞扩城、造城运动,粗放式占用大量土地,浪费现象惊人,其危害比单宗违法用地事件更为恶劣。

  “造城”、“扩城”运动风起云涌

  改革开放30年来,城市化和工业化进程见证了中国经济的增长。据中国科学院院士陆大道介绍,我国的城市化水平已从1978年的17.9%,提高到2002年的39.1%。达到同样的水平,英国花了120年,美国花了80年,日本30多年,而我们只用了22年。

  突飞猛进的城市化进程中,土地浪费现象日益突出。半月谈记者调查了解到,最近几年来,各地盲目造城、扩城运动有愈演愈烈之势。

  东北地区南部一个中心城市,提出打造千万人口大城市目标,并在东西南北拓出“四大发展空间”:东部形成生态旅游度假区,规划用地约203平方公里;西部打造工业长廊,规划面积850平方公里,南部新城区规划总面积1400平方公里;北部新区规划总面积1098平方公里。四大发展空间的规划总面积为3500多平方公里,相当于老城区的10多倍,即使扣除农业、生活等用地范围,需要占用的非农建设用地面积也超过老城区数倍。

  一些中小城市、农业城市也不甘示弱。钢铁之城本溪市,提出建设一座60平方公里的新城,将城市建成区面积扩大一倍,达到100平方公里以上;而在东北另一个农业大市,今年年底前,市政府要搬迁到城南十几公里之外的新区,并专门配套建设了公务员居住区。半月谈记者近日驱车在现场看到,这里的黑土地十分肥沃,昔日曾是著名的水稻产区,今年却不能收获一粒水稻,几万亩农田中出现了一座座工地,大型施工机械还在平地上堆了一座山,挖出了一个面积达3平方公里的人工湖和一条人工河,又在河上修桥,斥巨资打造依山面水的好“风水”。新城规划占地面积30平方公里,是老城区的一倍,到2010年全市城镇化率提高到50%。

  全国不少大城市也掀起一股“大规划”之风,许多城市均在修订总体规划中体现出“扩城”概念。某市按照“大巴黎、大伦敦”建设理念,设计一个超出大伦敦10倍的超大城市,全世界也绝无仅有。

  惊人土地浪费面临“地尽粮绝”

  半月谈记者在调查中发现,所有造城、扩城决策者均表示了同一个理由:城市化步伐加快,老城区已没有土地空间,不适宜工业、服务业发展需要,亟须建设新城区。

  在不断加速的造新城运动中,的确有一些城市原有空间不适宜新的发展,需要扩大城市面积或者异地重建,但是,很多城市没有走内涵式发展道路,存在粗放规划、浪费使用土地等问题。陆大道院士认为,当前的“造城运动”存在四大问题:一是城市化速度过快;二是城市人均用地过大;三是公共设施奢侈浪费;四是破坏性建设损害了城市面貌和文化古迹。

  国内不少城市在建设理念上一味讲阔气、讲排场。某省一所师范大学新修建的大门,宽达100多米,大门附近1平方公里范围内没有任何建筑,白白闲置;某市规划按照一年76平方公里的用地规模扩展,但在保证生态用地的情况下,该市15年后一亩地都没有了,即使动用基本农田,35年后也将“地尽粮绝”。

  粗放用地导致单位土地面积产出值很低,如北京市单位土地面积的工业增加值仅是东京的5%左右。通过航片核对,辽宁省部分城市,新批建设土地利用率不足50%的竟占16.2%,其中7.2%基本未动一锹土。土地被大量圈占的同时,工业用地的投资强度低,产出效率低,土地隐性浪费情况明显。

  我国的一些城市原来用地确实拥挤,但现在按人均建设用地120平方米的标准作拥挤与否的参考,的确有点奢侈。对照国际上的大都市,东京人均建设用地仅78平方米,香港才35平方米,这些城市仍然具有很强的竞争力和较好的居住环境。目前,上海人均综合用地已从原来的60平方米扩大到上百平方米,北京也从70平方米扩大到102平方米。

  “房地产化”不等于城市化

  改变造城扩城运动中的土地浪费现象,亟须转变一些旧观念,树立科学发展理念。原建设部部长汪光焘认为,发展需要空间,但是不能继续传统的用地方式,不能把发展的空间锁定在无限制地扩大城市规模上,而应在旧地挖潜上多动脑筋,在盘活存量土地上多花力气,积极推进产业结构调整。

  应当看到,房地产化不等于城市化。一些城市将郊区土地征占后,卖给房产商盖房子,以房地产化代替城市化。辽宁省省情研究中心主任梁启东等专家认为,城市化不能光看城市面积扩大的速度,而要看城市化的具体内涵,尤其要注重失地农民能否在城市中获得新的就业机会。当前,许多失去土地的农民虽然进城了,但他们并没有完全融进城市。

  城市用地也应“精耕细作”,土地节约集约利用的空间很大。辽宁省已开始采取严厉措施,改变土地资源粗放利用、闲置浪费等现状。第一,城市新建、改建大型商场和住宅小区,要最大限度开发利用地下空间。从严控制城市用地规模,严禁规划建设脱离实际的宽马路、大广场和绿化带。第二,盘活存量用地。2000年至2007年,全省建设用地供应中使用存量用地达3.9万公顷,利用存量土地开发建设比例由2000年的42%提高到2007年的53%。第三,推进土地利用“三集中”,即工业项目向产业集群基地集中,城市住宅向小区集中,分散村屯向中心村集中。第四,确定农用地转用批准后,凡满两年未实施具体征地行为的,批准文件自动失效,土地继续归农村集体经济组织所有。此外,还要建立对干部的科学政绩考核体系,以定量的方式,对各市县的土地投入水平、土地产出水平、土地管理绩效进行综合评价。

  变味的耕地占补平衡成为圈地新幌子

  半月谈记者 明星

  前不久,国土资源部发出紧急通知,强调建设占用耕地不得跨省域易地补充,各省份行政区域内各市(地)、县(市)非农建设占用耕地,应立足于在本市(地)、县(市)内补充耕地。耕地占补平衡是我国耕地保护的基本制度,按照“占多少,垦多少”的原则,建设单位必须要补充相应的耕地,以保证耕地数量不减少。

  随着监管力度的加大,以往明目张胆占而不补、占多补少的现象在各地有所收敛,但占优补劣的现象呈现抬头之势。当前比较突出的是,不规范的耕地“易地占补平衡”行为成为不少地方套取耕地的重要手段。一些专家表示,要警惕耕地占补平衡成为“数字游戏”。

  易地开荒遭遇“有田无人种”困境

  中部某省国土资源厅有关负责人前不久在一个会议上透露,该省一偏远地市正在修建一个水电站,由于解决了当地山区荒地的灌溉能力,可新增耕地30万亩。而这一笔开垦荒地的费用,可能会由省会出钱开发,所开垦的耕地纳入省会的耕地总量中。

  “省会开发偏远耕地”的方案如果成为现实,就意味着省会的30万亩耕地在转为非农业建设用地的同时,通过“占一补一”的方式实现了耕地的总量平衡。

  对于这一方案,社会反应不一。支持者认为,占补平衡的主要目的是实现耕地面积在总量上的平衡;另一种观点则认为,“占补平衡”要充分体现耕地面积总量、耕地质量和耕地产出水平的协调一致性,单纯追求面积相等,势必会出现高质量的耕地转作他用,而用等量的低质耕地充数的现象。

  另一个值得重视的问题是,新开垦的土地需要大量人力来耕作。耕地转为非农用地,一般都在城郊等靠近居民区、耕作方便的地方,而不少新开垦的耕地都是位于人烟稀少的山区,距离遥远,灌溉条件也不理想,如果没有相应的人力进行深耕细作,不仅粮食产量极低,而且还会面临撂荒的危险。而且,农村剩余劳动力主要向经济发达的城镇转移,这与耕地占补平衡的方向正好相反。易地开荒“有田无人种”困境如果不加以重视和解决,耕地占补平衡的战略将受到挑战。

  占补平衡不仅是耕地数量平衡

  “我国长达数千年的农业生产历史中,自然条件好的土地几乎都被开垦成了耕地。剩下的有潜力开荒的土地并不多,后备耕地资源的开发条件相对较差,这是解决耕地占补平衡中最突出的问题。”长期从事耕地占补平衡调查研究的湖南师范大学资源与环境科学学院院长谢炳庚教授说:“目前,不少新开垦的耕地往往远离农民居住地,土壤贫瘠、洪涝灾害严重,农业生产的综合能力根本无法和被占用的良田相比。”

  长期以来,一些地方在开垦荒地的过程中不注重统筹规划和环境评估,陷入了“开发就是开荒”的认识误区。一味追求耕地面积数量上的平衡而“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”等,就会严重破坏生态系统结构和功能,导致水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频繁发生,酿成更大的生态悲剧。谢炳庚说:“湖南在20世纪50年代的围湖造田、60年代红壤丘陵的开发、70年代大寨田的建设、90年代丘岗山地的开发,不讲科学,贪图形式,都不同程度地带来了生态教训。”

  目前,我国的占补平衡政策“只保耕地不保粮食”,只要补的耕地数量充足,产出粮食的增减不直接考核。谢炳庚建议:“一是建立耕地占补中的综合效益评估和补偿机制,二是建立易地补充耕地的粮食生产考核机制,两者缺一不可。”

  耕地易地补充行为亟待进一步规范

  针对耕地易地补充过程中出现的不规范行为,湖南省政府前不久出台政策加以制止,相关最新文件进一步明确了省国土资源厅在统筹协调、监督管理方面的责任,同时确立了“先补后占”的原则。

  为了使新开垦的荒地不至于撂荒,文件还对易地补充耕地的资金管理做出具体规定。委托方应根据易地补充耕地协议,向受托方及时拨付项目实施和新增耕地耕种补助等资金。项目实施资金不得低于委托方的耕地开垦费征收标准。

  这份文件是制约耕地易地补充不规范行为的“紧箍咒”。湖南省国土资源厅厅长陈三新表示,在连续7年实现全省耕地占补平衡的基础上,湖南对占补平衡责任考核又提出了新要求,要求由按区域考核向按区域考核和按项目考核并重转变;在考核标准上,由重数量向数量、质量并重转变。

  最严格的耕地保护政策

  呼唤最严厉的问责

  半月谈记者 郭远明 董振国 沈洋

  “砍伐1000棵树,可能要判3年有期徒刑,但如果乱占用1000亩耕地,可能只是罚款了事”,江西省国土部门有关人员如此形容土地违法成本之低。国家实行“最严格的耕地保护政策”,但在违法违规用地行为的查处上,处罚的板子却常常“高高举起,轻轻落下”。前不久,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合颁布的《违反土地管理规定行为处分办法》,着力解决这一问题。

  地方政府:处于“强势地位”的违法主体

  土地违法的一个特点在于,其主体往往是集体。这就导致土地违法案件追究责任的过程中,具体的责任主体十分模糊,常常是可以处理一个团体,却处理不了个体。在2007年下半年开展的土地执法百日行动中,江西省省级通报共查处“以租代征”、未批先用等各类土地违法案件43起。在这些案件中,个人土地违法案件只有4起。

  江西省吉安市黄桥镇人民政府不按规定对被征地农民进行补偿且超出省政府批准的征地范围,违法违规用地共200多亩。2007年9月,吉安市国土资源局立案调查后,只能对黄桥镇人民政府作出责令复耕土地,罚款2.3万元的行政处罚决定。

  多年来,土地违法量大面广的问题,特别是有的地方政府土地违法的问题一直未能有效解决,一个重要原因就是,现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。河南省国土资源厅执法处处长王秋生说,由于土地违法多是所谓“因公违法”,政府领导往往主观上狠不起来,管理上“松”,查处上“软”,一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。

  河南、山东一些土地干部谈到,追究地方政府的领导责任,主要是追究行政一把手责任。但实际上,在地方是书记当家,违法批地的决定权往往在书记手中,一些乡镇在批准“以租代征”时,也往往是书记“拍板”。当前在责任追究制中,只是追究行政首长责任,没有明确党委领导的责任,这样会削弱责任追究制的威慑力。

  非法批地的责任认定还存在一定困难。在查处违法批地时,政府领导的签字是重要证据。没有政府领导直接签字,很难认定。但现在很多违法批地的地方政府,为了逃避责任,往往以会议纪要或电话记录的形式作为批地依据。这给违法责任的认定带来了一些困难。

  处罚太“软”难抑违法冲动

  在去年底江西“土地执法百日行动”违法违规案件治理整顿中,江西省共清理出违法违规用地6万多亩,并通报和曝光了115件土地违法违规案件。但除少数追究了相关人员的党纪政纪责任外,多是以罚款为主。

  国土部门调查,2007年9月,新建县石埠乡龙岗村委会未经批准,擅自占用本村集体土地9.21亩(部分为水田)建农贸市场。项目已部分建成,生米煮成了熟饭,最后新建县国土资源局只能对石埠乡龙岗村委会处以11万元的罚款。

  国土部门人员说,要对当地村委会相关具体责任人进行党纪政纪处罚,就需要多个部门联合执法才能够实现。近几年违法主体明显下移,土地违法更加分散,形式增多,监管难度加大。从违法违规责任主体来看,由市县一级政府主导的土地违法违规行为得到有效遏制,违法违规行为主要集中在乡镇村。如山东省第八次卫星图片执法检查中发现,农村建设违法用地宗数占到全部违法用地总数的42.3%。一些地方基层党委政府知情、默许、纵容和支持的现象依然存在。特别是一些乡镇基层政府通过“以租代征”的形式违法占地,又绕过了土地审批,使上级政府难以及时掌握违法占地情况。

  加强监管提高违法成本

  为改变执法监管不够硬朗的现象,今年9月5日,国土资源部提出要制定实施有关土地执法监管的长效机制,强化执法监管,严厉查处违法违规行为,并下发《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》。通知要求,在土地管理的各个环节,实行“全员监管”、“全程监管”,通过“天上看、地上查、网上管”的有机结合,做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理,有效遏制土地违法行为。

  各级国土资源行政主管部门有必要争取人民法院、人民检察院、公安机关、监察机关的支持配合。江西省要求,国土部门在调查处理国土资源违法违规案件中,依法应当追究行政机关工作人员行政纪律责任且自己无权处理的,应当及时将有关案件材料移送同级监察机关处理;发现国家机关工作人员中有非法批准征收、占用土地和非法低价出让国有土地使用权,以及其他贪污、受贿、渎职等违法行为,涉嫌犯罪的,应当及时将有关案件材料移送同级人民检察院处理;发现单位及个人有非法转让和倒卖土地使用权、非法占用农用地、非法采矿、破坏性采矿等违法行为,涉嫌犯罪的,应当及时将有关案件材料移送同级公安机关处理。

  司法机关将进一步加大打击力度。对于有证据表明涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据,需要检察院、公安机关、监察机关事前介入的,检察院、公安机关、监察机关应当依法予以协助配合;依法申请人民法院强制执行行政处罚决定,经人民法院审查认为符合强制执行条件的,人民法院应当依法及时予以强制执行。
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